En el día de hoy, la Cámara revocó el amparo que impedía la incineración de residuos en CABA.
1. Que, conforme surge de fs. 154/158 vta. del presente incidente, la Sra. juez de grado hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora. En consecuencia, dispuso “… la suspensión inmediata de los efectos de la Ley N° 5.966. Ello, hasta tanto se cumpla el procedimiento de doble lectura de acuerdo al art. 90 de la Constitución de la Ciudad, o se dicte sentencia definitiva en autos” (v. fs. 158 vta.).
2. Que, según surge de fs. 211/227, el GCBA y la Legislatura interpusieron, conjuntamente, recurso de apelación (v. fs. 255/258 vta. y fs. 84/84 vta. del INC 12.519/2018-2).
2.1. A fs. 265/275 vta. la actora contestó el traslado de los fundamentos de su contraria conferido a fs. 262.
3. Que, a fs. 280/285, dictaminó el Sr. fiscal ante la Cámara, propiciando acoger el recurso de apelación incoado.
4. Que, en atención a que en el dictamen aludido fueron relatados adecuadamente los hechos y actos correspondientes al presente incidente, así como los agravios planteados por los recurrentes, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, a ello cabe remitirse.
Por lo mismo, habida cuenta de que el tribunal comparte en lo sustancial lo dictaminado por el Sr. fiscal ante la Cámara (punto C, párrs. 1 a 4), corresponde hacer propia la solución por él propuesta, pues tales argumentos resultan suficientes a fin de resolver los agravios planteados por el recurrente.
Por lo expuesto, el tribunal RESUELVE: 1. Hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el GCBA y la Legislatura a fs. 211/227 y, en consecuencia, revocar la resolución cuya copia obra a fs. 154/158 vta. del presente incidente. 2. Imponer las costas en el orden causado (arts. 14 CCABA, 26 Ley 2145 y 62 CCAyT).
El Dr. Calos F. Balbín no suscribe por hallarse en uso de licencia.
Regístrese, notifíquese por secretaría, y al Sr. fiscal ante la Cámara en su despacho.
Oportunamente, devuélvase junto con el INC 12.519/2018-2.
“FEDERACIÓN DE COOPERATIVAS DE RECICLADO LIMITADA Y OTROS CONTRA GCBA Y OTROS SOBRE INCIDENTE DE APELACIÓN – AMPARO – AMBIENTAL”, EXPTE. Nº: A12519-2018 / 1
Sala II
Señores Jueces:
I. Llegan las actuaciones a conocimiento del Tribunal con motivo del recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (fojas 211/226 vuelta) contra la sentencia dictada por la Sra. juez de grado (fojas 154/158 vuelta) por la cual hizo lugar a la medida cautelar peticionada en autos.
II. De las constancias de la causa se desprende que el recurso ha sido deducido en tiempo oportuno (conf. artículo 19, Ley N° 2145; fojas 161 y 227).
III. La Federación de Cooperativas de Reciclado Limitada, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, la Cooperativa de Provisión de Servicios para Recolectores El Ceibo Limitada y la Cooperativa de Trabajo Las Madreselvas Limitada interpusieron acción de amparo colectivo a fin de que se declare la nulidad e inconstitucionalidad de la Ley N° 5966, por cuanto para su sanción se incumplió el procedimiento de doble lectura establecido en el artículo 89, inciso 1°, de la Constitución de la Ciudad (fojas 1/19).
Asimismo, solicitaron el dictado de una medida cautelar por la cual se suspendan los efectos de la ley objeto de tacha (fojas 1 y 17 vuelta/18).
Las accionantes advirtieron que el artículo 81 de la Constitución local dispone que el Código Ambiental debe ser sancionado con la mayoría absoluta del total de miembros de la Legislatura. A su vez, de conformidad con el artículo 89 de la CCABA, la aprobación y modificaciones del mentado Código deben efectuarse siguiendo el procedimiento de doble lectura con la consecuente convocatoria a audiencia pública. Asimismo, destacaron que el Plan Urbano Ambiental (Ley N° 2930) establece la necesidad de sancionar diversos instrumentos normativos entre los que menciona el Código Ambiental.
En tal contexto, sostuvieron que ––dado que a la fecha no se ha sancionado el Código Ambiental local–– existe una omisión ilegítima de la Legislatura y del GCBA “que no autoriza a desconocer […] la gran relevancia que la Constitución de la Ciudad ha dispuesto para las cuestiones ambientales y, que por tal motivo, ha querido que las leyes que versen sobre temas ambientales sean discutidas con participación ciudadana” (fojas 8).
Desde esa perspectiva, expresaron que la Ley N° 5966, en tanto modifica diversos artículos de la Ley N° 1854 de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos, debió ser sometida al procedimiento de doble lectura establecido en la Constitución local, por tratarse de una cuestión ambiental.
Expresaron entonces que la sanción de la Ley N° 5966, en los términos en que se realizó, vulneró el derecho de los habitantes de la Ciudad y de las organizaciones sociales y cooperativas a participar en la elaboración de políticas públicas ambientales reconocido en los artículos 1° y 11 de la Constitución local, así como en diversos tratados internacionales.
Fundaron su legitimación y la procedencia de la vía del amparo y solicitaron que se haga lugar a la demanda.
Con fecha 27/6/2018, la juez de grado resolvió hacer lugar a la medida cautelar peticionada y, consecuentemente, dispuso la suspensión inmediata de los efectos de la Ley N° 5966 hasta tanto se cumpla el procedimiento de doble lectura o se dicte sentencia definitiva en autos (fojas 154/158 vuelta).
Para así decidir, examinó las disposiciones de la Ley N° 1854 ––modificada por la norma aquí impugnada–– y concluyó que la materia objeto de debate refiere de modo sustancial al medioambiente, “con lo cual es ineludible el tratamiento legal de esta cuestión mediante el procedimiento de doble lectura” (fojas 155 vuelta y 156).
En ese contexto, consideró que de no dictarse la medida cautelar peticionada por los actores podrían producirse perjuicios irreparables a los derechos cuya protección se solicita.
En consecuencia, resolvió disponer la tutela anticipada que se solicitó en el escrito de inicio “a los fines de garantizar los efectos del proceso” (fojas 157 vuelta).
Finalmente, teniendo en cuenta que en la causa se encuentran en debate derechos de carácter colectivo, ordenó hacer saber la existencia y estado procesal del juicio a fin que se integren al expediente aquellas personas que tengan un interés jurídico relevante.
La decisión fue apelada por el GCBA (fojas 211/226 vuelta) quien se agravia, en síntesis, por entender que: (i) la cuestión planteada en autos no constituye un caso o controversia judicial que habilite la intervención del Poder Judicial; (ii) la presente causa, en tanto persigue la declaración de inconstitucionalidad en abstracto de la Ley N° 5966, debió articularse como una acción declarativa de inconstitucionalidad, vía procesal que es de la competencia originaria y exclusiva del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad y (iii) no se configuran los requisitos indispensables para el otorgamiento de la medida cautelar en tanto no existe verosimilitud en el derecho ni peligro en la demora.
IV. Así reseñadas las constancias relevantes de la causa, corresponde efectuar las siguientes consideraciones, destacando que el Tribunal interviniente no se encuentra obligado a examinar todas y cada una de las argumentaciones de las partes, sino tan sólo aquellas que sean conducentes y posean relevancia para decidir el caso (CSJN, Fallos: 306:444 y 302:235, entre otros).
A. En primer lugar, estimo pertinente efectuar un repaso del marco jurídico aplicable al caso.
i. En cuanto a los presupuestos que justifican el dictado de medidas cautelares contra la Administración, es conveniente resaltar que la regulación local del amparo admite el dictado de medidas cautelares, accesorias, estrictamente instrumentales, regulando su procedencia en el artículo 14 de la Ley N° 2145, texto consolidado.
En la norma legal de mención se dispone que “(e)n la acción de amparo, como accesorio al principal, con criterio excepcional son admisibles las medidas cautelares que resulten necesarias para asegurar los efectos prácticos de la sentencia definitiva (…) Cuando la medida cautelar solicitada afectase la prestación de un servicio público, (…) el juez previamente le correrá traslado a la autoridad pública demandada para que se expida dentro de un plazo máximo de dos (2) días sobre la inconveniencia de adoptar dicha medida (…) En las acciones de amparo contra autoridades públicas son requisitos necesarios para el otorgamiento de toda cautelar la acreditación simultánea de los siguientes presupuestos: a) Verosimilitud del derecho. b) Peligro en la demora. c) No frustración del interés público y d) Contracautela…”.
En el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y Tributario local (aplicable supletoriamente al ámbito de la acción de amparo conforme lo normado en el artículo 26 de la Ley N° 2145, texto consolidado) se establece que “[l]as medidas cautelares son todas aquellas que tienen por objeto garantizar los efectos del proceso, incluso aquéllas de contenido positivo y la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, o del hecho o contrato implicado en este, aunque lo peticionado coincida con el objeto sustancial de la acción promovida. Quien tuviere fundado motivo para temer que durante el tiempo anterior al reconocimiento judicial de su derecho, éste pudiere sufrir un perjuicio inminente o irreparable puede solicitar las medidas urgentes que, según las circunstancias, fueren más aptas para asegurar provisionalmente el cumplimiento de la sentencia…”.
En resumen, se ha considerado que las medidas cautelares tienen naturaleza instrumental y accesoria, pues por regla no constituyen un fin en sí mismas y tienden a posibilitar el cumplimiento de la sentencia definitiva a dictarse o dictada en el juicio principal, y su finalidad consiste en asegurar la eficacia de la sentencia, mas no convertirse en tal (conf. dictamen de la Procuración General, al que remitió la CSJN en Fallos: 327:320).
Con respecto a la verosimilitud del derecho, si bien es cierto que debe entenderse como la posibilidad de que el derecho exista y no como una incontrastable realidad, que sólo podrá ser alcanzada al tiempo de dictar la sentencia de mérito, no lo es menos que quien solicita tales medidas debe acreditar ––aun mínimamente–– la prueba de la verosímil presunción de su derecho.
El peligro en la demora se identifica con el peligro probable de que la tutela jurídica definitiva que el actor aguarda de la sentencia en el proceso principal no pueda en los hechos realizarse, esto es, que a raíz del transcurso del tiempo los efectos del fallo final resulten prácticamente inoperantes (cf. Palacio, Lino E., Derecho Procesal Civil, Ed. Abeledo-Perrot, 1992, Tomo VIII, p. 32 Y siguientes).
Al respecto, la CSJN ha señalado que “el examen de la concurrencia del peligro en la demora pide una apreciación atenta a la realidad comprometida con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que lleguen a producir los hechos que se pretenden evitar puedan restar eficacia al reconocimiento del derecho en juego, operado por una posterior sentencia” (Fallos: 319:1277).
Si bien es reiterada la jurisprudencia respecto a admitir que a mayor verosimilitud del derecho corresponde no ser tan exigente con el peligro en la demora, y a la inversa, cuando existe peligro de un daño extremo se debe atemperar el rigor acerca de la verosimilitud del derecho invocado, lo cierto es que tal doctrina parte de reconocer la configuración de ambos requisitos a los efectos de la procedencia de la medida precautoria.
ii. En otro orden de ideas, de conformidad con el artículo 81 de la Constitución local, la Legislatura “[c]on la mayoría absoluta del total de sus miembros: […] 3. Aprueba y modifica los Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación”.
Además, el artículo 89 de la CCABA prevé que “[t]ienen el procedimiento de doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones: 1. Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación”.
B. Ahora bien, las accionantes aducen que la Ley N° 5966, en tanto fue sancionada por la Legislatura sin cumplimentar el procedimiento de doble lectura establecido en artículo 89, inciso 1°, de la Constitución local, resulta inconstitucional y vulnera el derecho de los ciudadanos de la Ciudad y de las organizaciones y cooperativas “a participar en la elaboración de las políticas públicas” (fojas 11 vuelta).
Así, la imposibilidad de participar en la audiencia pública que prevé el procedimiento de doble lectura contemplado en la Constitución local sería el agravio central invocado por los actores para impulsar el presente juicio (ver en especial fojas 11 vuelta).
A partir de este encuadre, al requerir la medida cautelar, los actores argumentan que el peligro en la demora que justificaría su dictado vendría dado porque “(e)l transcurso del tiempo implica una lesión constante al derecho a la participación ciudadana y al ejercicio de la democracia participativa” (fojas 18). Agregan que “(l)a fuerza de los hechos va consolidando una decisión de política urbana y ambiental sin que haya existido la participación ciudadana obligatoria que establece la Constitución. Esto genera un daño irreparable para el derecho de los habitantes de la ciudad. Más aún cuando el GCBA ya se encuentra en condiciones de avanzar con el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley N° 5.966 y de adecuar sus políticas ambientales a dicha ley” (fojas 18).
Por su parte, la Sra. juez de grado consideró reunidos los presupuestos para conceder la cautelar requerida al entender que, de no dictarse la tutela anticipada —y tratándose de un juicio donde se ventila un cuestionamiento al proceso de formación y sanción de sanción una ley que regula una cuestión ambiental— “podrían producirse perjuicios irreparables a los derechos cuya protección aquí se solicita” (fojas 157 vuelta).
C. En este contexto, considero que los argumentos esbozados en la demanda no resultan aptos para respaldar el dictado de la medida cautelar reclamada.
En efecto, si bien en el marco de una “causa o controversia judicial”, resulta posible efectuar el control de constitucionalidad del proceso de formación y sanción de las leyes, siempre y cuando se demuestre “fehacientemente ‘la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley’” (CSJN, in re: “Famyl S.A. v. Nación Argentina”, sentencia del 29/08/2000, Fallos: 323:2256, entre otros), en esta ocasión, los actores no demuestran por qué razones aguardar hasta el dictado de la sentencia definitiva podría llegar a producirles algún perjuicio de imposible o muy difícil reparación ulterior —más allá de lo que pueda opinarse en el momento procesal oportuno en cuanto a la admisibilidad formal de la acción y, eventualmente, sobre la cuestión de fondo—.
Ello así, toda vez que en la demanda no se explica cuáles han sido los argumentos que los actores no han podido someter al debate público en el marco de la instancia participativa que se entiende omitida por parte de la Legislatura. Tampoco se precisa cuáles serían los efectos negativos que la sola vigencia de la ley resistida proyectaría sobre el bien colectivo ambiente. Mucho menos se cuestiona algún acto concreto de aplicación del régimen legal impugnado —actual o inminente—.
En este marco, al no identificarse alguna circunstancia susceptible de impedir o dificultar los efectos prácticos de una eventual sentencia estimatoria de la pretensión, no se encuentra acreditado el peligro en la demora, indispensable para obtener una tutela cautelar como la requerida.
Por otra parte, en cuanto a la verosimilitud del derecho invocada, basta apuntar que no se encuentra discutido que la Ley N° 5966 es modificatoria de diversos artículos de la Ley N° 1854 y que, al sancionarse esta última norma, tampoco se habría realizado el procedimiento de doble lectura previsto en el artículo 89, inciso 1°, de la Constitución local —según el informe acompañado por la Legislatura a fojas 151/152—.
De esta perspectiva, prima facie, no se advierte por qué motivo la Legislatura debió modificar la Ley N° 1854 a través de un procedimiento distinto al utilizado previamente al sancionarla. Cabe destacar además que la constitucionalidad de la mentada Ley N° 1854 no viene cuestionada en autos.
En suma, con los escasos los elementos de convicción aportados hasta el momento —y sin adelantar opinión en punto a la admisibilidad formal y eventual procedencia de la acción—, estimo que no se encuentran reunidos los presupuestos necesarios para acordar la medida cautelar solicitada.
V. Por lo expuesto, corresponde hacer lugar a la apelación deducida y revocar la sentencia objetada.
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